ГРАЖДАНСКИЙ КОНТРОЛЬ НАД ВООРУЖЕННЫМИ СИЛАМИ – ВАЖНОЕ ЗВЕНО В СИСТЕМЕ ГРАЖДАНСКО-ВОЕННЫХ ОТНОШЕНИЙ

Капитан 1 ранга Леонид ПЕВЕНЬ, кандидат философских наук
КОНТРОЛЬ – ШИРОКО РАСПРОСТРАНЕННОЕ ОБЪЕКТИВНОЕ ЯВЛЕНИЕ общественной жизни, сложный многофункциональный процесс, совокупность политических, экономических и идеологических методов, призванных обеспечить стабильность общества, государственного строя, соблюдение социального порядка.
Контроль не осуществляется автоматически, это сфера субъективного действия (творчества) руководителей и специалистов, органов власти и управления, руководства трудовых (воинских) коллективов, общественных и государственных организаций, отдельных граждан.

В научной литературе (социологической, управленческой, правоведческой, политологической) контроль как понятие определяется по-разному.
В отечественной литературе контроль считают стадией управленческого цикла, формой обратной связи, способом обеспечения законности и дисциплины, процессом, обеспечивающим достижение целей. Такой подход вполне оправдан, так как отражает сущность контроля в системе разнообразных отношений не только надстроечного, но и базисного характера.

Зарубежные ученые подчеркивают такую сущностную сторону контроля, как его необходимость для обнаружения и разрешения возникающих проблем раньше, чем они станут необратимыми. Это очень важная черта контроля, свидетельствующая о том, что роль контроля в условиях модернизации общества объективно возрастает, меняются его характер и содержание.

Лексема «контроль» по-русски и по-английски

Термин «контроль» появился несколько столетий назад. Он происходит от французского «contrerole» – «список, ведущийся в двух экземплярах».

Содержание контроля со временем становилось шире. В словаре В. Даля под контролем подразумевается «учет, проверка счетов, отчетности». В словаре С. Ожегова это уже не только проверка, но и наблюдение с целью проверки.

Однако английская лексема «control» имеет другой смысл – «господство», «власть», «насилие». Поэтому термин «контроль» зачастую вызывает отрицательные эмоции. Для многих он ассоциируется с насилием, командованием, со словами «поймать», «уличить», «схватить», «наказать». Такое представление о контроле уводит в сторону от его современного предназначения, тут прослеживается пример не совсем удачного привнесения в научный оборот иноязычного термина.

Слово «гражданский» означает: «относящийся к правовым отношениям граждан между собой и с государственными органами и организациями». Атрибутивный характер данного слова, являющегося достаточно встраиваемым в широкий спектр словоупотребления (гражданский кодекс, гражданское право, гражданский спор, гражданский долг, гражданский брак, гражданская война и т.п.), подчеркивает, что данный признак свойственен лишь сознательному члену общества – гражданину.

Таким образом, гражданский контроль есть контроль граждан, которые в условиях демократии являются источником всей государственной власти. В этом же ключе следует понимать и русский эквивалент «гражданский контроль», не рассматривая его просто как контроль гражданских лиц над лицами военными.

Гражданский контроль над Вооруженными Силами – это система принимаемых государственными и общественными институтами мер, обеспечивающая соответствие организации и деятельности Вооруженных Сил Конституции РФ, федеральным законам, иным законодательным актам, указам и распоряжениям Верховного Главнокомандующего, основным направлениям концепции национальной безопасности, военной политики и военной доктрины, планам строительства Вооруженных Сил, федеральным программам вооружения и развития оборонного промышленного комплекса, а также международным договорам в области обороны и безопасности.

В широком смысле гражданский контроль над армией мыслится как сложный и непрерывный социальный процесс определения места и роли Вооруженных Сил в демократическом обществе. Его эффективность определяется не только качеством законодательной базы существующих государственных и общественных механизмов, но и повышением политической культуры всего общества и каждого гражданина, а также изменением общественного сознания и психологии.

В узком смысле гражданский контроль над армией как социально-политический процесс предполагает рассмотрение проблем характера и форм взаимодействия гражданского общества с правовым государством в целом, федеральными и местными органами власти.

Общие цели гражданского контроля над Вооруженными Силами можно сформулировать следующим образом:

• строительство и содержание Вооруженных Сил, способных выполнить свое конституционное предназначение. Общество заинтересовано в том, чтобы созданная им армия надежно гарантировала бы его безопасность;
• недопущение безосновательного ущемления интересов Вооруженных Сил, превращения их в дискриминационную часть общества, а военнослужащих – в бесправных изгоев;
• искоренение ошибок и злоупотреблений военачальников, казарменного произвола, бесправия военнослужащих, порождаемых бездушием военных и гражданских чиновников;
• предупреждение опасности вмешательства армии в политику. Речь идет не о деполитизации ВС, а о их прочной интегрированности в отечественную политическую систему.

Таким образом, общее предназначение гражданского контроля над армией заключается в том, чтобы, с одной стороны, исключить милитаризацию страны и возможность утверждения военной власти над обществом, а с другой – защитить Вооруженные Силы от произвола и злоупотреблений власти и от общественной диффамации. Дело в том, что гражданский контроль должен содействовать интегpaции Вооруженных Сил с гражданским обществом в качестве важного проявления демократии.

Под субъектом контроля понимается носитель определенных законом полномочий, прав и ответственности в выработке и реализации решений в области социально-экономической политики государства. Каждому субъекту соответствует свой объем функций и полномочий, как правило, ограниченный статусом данного субъекта. Государство выступает главным, но не единственным субъектом контроля. Каждой ветви власти, являющейся субъектом контроля, Конституцией РФ и законами делегируются определенные функции.

Субъектами гражданского контроля над Вооруженными Силами могут быть: Президент РФ, Правительство РФ, Федеральное Собрание РФ (Совет Федерации и Государственная Дума), Совет Безопасности РФ, Прокуратура РФ, судебная власть РФ, Счетная палата РФ, федеральные казначейства, т.е. различные институты законодательной, исполнительной и судебной власти государства, уполномоченные ими органы и должностные лица, а также общественные объединения, политические партии и движения, научно-исследовательские учреждения, средства массовой информации (СМИ), граждане Российской Федерации (группы граждан) в соответствии с их правами и полномочиями.

Множественность субъектов контроля объясняет разные механизмы его функционирования:

• властно-распорядительные полномочия высших органов государственной власти;
• контрольно-надзорная деятельность специальных надведомственных органов власти;
• правосудие;
• наблюдение и информирование о состоянии дел в военной сфере со стороны институтов гражданского общества;
• обращения, заявления и жалобы граждан.

Под объектами контроля понимается то, на что направлена предметно практическая деятельность субъектов.

Объектами контроля являются:

• механизмы формирования военной политики Российской Федерации, принятия и выполнения военно-политических решений, порядок применения Вооруженных Сил в урегулировании внутренних конфликтов;
• соблюдение международных обязательств, достижение целей договоров и соглашений, участницей которых является Российская Федерация, порядок участия армии в миротворческих операциях за пределами страны;
• соответствие строительства Вооруженных Сил политическим целям, потенциальным и реальным военным угрозам, а также экономическим возможностям страны;
• формирование, принятие и исполнение бюджета на национальную оборону России, законность расходования денежных средств в Вооруженных Силах;
• план и ход развертывания новых систем вооружения, порядок составления и реализации государственного оборонного заказа, характер, результаты конверсии и реструктуризации военно-промышленного комплекса России;
• обеспечение законности в Вооруженных Силах РФ, социальной защищенности военнослужащих и членов их семей, а также лиц, уволенных с военной службы;
• проведение информационной и воспитательной работы в войсках;
• система военно-патриотического воспитания и допризывной подготовки молодежи, формирования морально-психологической готовности граждан к защите Отечества;
• подбор, расстановка и движение офицерских кадров;
• положения уставов и других внутриведомственных нормативных актов;
• состояние и облик Российской армии, поддержание ее авторитета в обществе, укрепление престижа военной службы.

В целом гражданский контроль над Вооруженными Силами России должен обеспечить эффективную разработку и реализацию военной политики, повысить военную мощь армии, укрепить связь между армией и обществом, повысить миротворческий потенциал государства и не допустить милитаризации страны, обеспечить баланс между надежной военной безопасностью страны и возможностями экономики, успешно решить политические и стратегические задачи в борьбе с международным терроризмом, а также при отражении возможной агрессии.

Гражданский контроль над армией

Сегодня никто не имеет глубоко проработанной концепции будущего, принятой большинством общества. Ее создание не может быть прерогативой нынешних или будущих победителей, она должна стать результатом компромисса главных политических сил, синтезом всего полезного для России и ее народа, то есть в позициях каждой из сторон. В качестве концептуальной основы модели гражданского согласия (консенсуса) могла бы выступить идея построения социального государства с профессиональной армией.

Под гражданским согласием как одним из эффективных способов регулирования современных гражданско-военных отношений понимаются:

• объединенная общими целями сознательная деятельность субъектов для решения задач развития и совершенствования общества;
• согласованная политика, единые нормы и правила взаимодействия различных социально-политических организаций без применения насилия и проявления вражды;
• выполнение общепринятых норм и правил в политической борьбе, проявление определенной уступчивости и соблюдение нормальных отношений между людьми.

Гражданское согласие - это способ консолидации общества на плюралистической основе вокруг самых важных проблем развития общества. Основной закон консенсуса «...признание чужих интересов. Это служит основой признания общих интересов и гарантий осуществления собственных» (Серебрянников В.В. Социология войны. - М.: Научный мир, 1997. - 398 с).

Достижение согласия возможно следующими путями: демократизацией силовых структур, путем приближения их к обществу (совершенствованием условий поступления на службу и увольнением из армии, модификацией традиционных форм управления, развертыванием систем формирования офицерского корпуса на основе индивидуальных способностей, а не по назначению, стиранием различий между военными и гражданскими специальностями), а также путем профессионализации военных. Заметим, что профессиональная (по контракту) армия имеет ряд недостатков - суженную социальную базу рекрутирования военнослужащих, не высокое жалование и пенсионное обеспечение кадров, и, тем не менее, отношения такой армии и общества можно регулировать, убеждая общественное мнение в высокой эффективности и подконтрольности Вооруженных Сил. При этом гражданский контроль над армией как форма демократического согласия армии и общества получает приоритетное развитие.

Особое внимание к проблематике формирования гражданского контроля над армией - явление не случайное. Это обусловлено тем, что, несмотря на кардинальные преобразования, происходящие в стране на протяжении полутора десятилетий, военное командование продолжает монопольно вырабатывать политику в сфере обороны. Как и раньше, эта деятельность практически закрыта плотной завесой секретности.

Гражданский контроль должен представлять собой такую систему гражданско-военных отношений, которая исключает возможность доминирования военной машины над обществом, навязывания ему свойственных ей ценностей и интересов.

Россия - часть мирового сообщества. Ее международные обязательства по различным линиям (Организация Объединенных Наций, Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе, НАТО, Международный валютный фонд и др.) требуют выполнения ряда условий, в том числе установления эффективного гражданского контроля над Вооруженными Силами.

По форме организации и степени институализации можно выделить три вида гражданского контроля над Вооруженными Силами:

• государственный (властный, надведомственный) контроль как функция конституционно утвержденных невоенных государственных органов власти и должностных лиц (Президента РФ, Федерального Собрания РФ, прокуратуры, государственных инспекций, органов власти субъектов Федерации и т.д.);
• общественный контроль, осуществляемый институтами гражданского общества (средствами массовой информации, политическими партиями и общественными объединениями, самодеятельными организациями, научными центрами и учреждениями и др.);
• партикулярный контроль, субъектами которого выступают отдельные граждане как частные лица, независимо от того, являются они военнослужащими или штатскими.

Под системой современного государственного контроля Российской Федерации следует понимать совокупность государственных органов, на которые государством и обществом (посредством Конституции РФ, действующего законодательства) возложена обязанность осуществлять те или иные функции государственного контроля, связанные с обеспечением деятельности института Президента РФ, систем органов законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти.

Следовательно, система государственного контроля в Российской Федерации (федеральный уровень) может быть представлена в зависимости от субъектов, осуществляющих контроль, и характера их полномочий в виде четырех блоков: контроль Президента РФ, контроль органов законодательной (представительной) власти (парламентский), контроль органов исполнительной власти (правительственный), судебный контроль.

Надо сказать, что категория «государственный контроль» отсутствует в Конституции РФ и федеральных законах.

Государственный контроль решает три основные задачи:

во-первых, он обеспечивает соблюдение законов, нормативных актов, позволяет поддерживать стабильность государственного устройства, вовремя вскрывать отклонения от заданных органами власти правил и процедур, вносить в них необходимые коррективы;

во-вторых, контроль направлен на повышение эффективности работы государственных органов посредством сокращения их численности, совершенствования структуры, противодействия бюрократизации государственного аппарата;

в-третьих, контроль позволяет более эффективно использовать государственные средства, обеспечивая их экономию и бережливость.

Важная контрольная функция принадлежит законодательной власти. Ее задача, прежде всего, состоит в законодательном закреплении контроля (политического, административного, финансового), а также в обеспечении поддержки армии обществом. Однако эффективность контроля законодательными органами в военной области зависит от информированности и компетентности депутатов, их знания состояния силовых структур и понимания их проблем. Признавая ведущую роль политиков, силовые ведомства вправе ожидать, что они отнесутся к своим обязанностям с полной ответственностью.

Несмотря на то, что большинство депутатов Госдумы выбирались «народом, а не армией», определенный ведомственный лоббизм в их среде (с точки зрения политического контроля) объективно сохраняется.

Своей законотворческой деятельностью парламент России должен:

• придавать четкую и жесткую государственно-правовую определенность всем аспектам военного строительства;
• конституировать организации и учреждения, в компетенцию которых входят военные вопросы;
• легитимировать основные направления их деятельности, связанной с обеспечением военной безопасности страны.

При этом следует отметить, что пока в России еще далеко не полностью реализуются возможности, заложенные в природе парламентаризма. Российский парламент сегодня чрезмерно политизирован и не вполне адекватен политическим запросам общества.

Приоритетными направлениями контроля исполнительной власти следует признать контроль за формированием военной политики и использованием финансового фактора как главного средства улучшения положения в военной сфере. Особое значение в этом смысле имеет открытость военного бюджета, перевод его на программно-целевую основу. Важнейшим условием эффективности контроля органов исполнительной власти следует считать законность (легитимность) их действий и соответствие нормам международного права, заключенным Россией договорам, плановость и постоянство усилий в неукоснительном достижении ясно определенных целей

.

Введение в России Федерального закона об уполномоченном Государственной Думы по Вооруженным Силам позволило бы осуществлять: контроль за деятельностью министра обороны, подчиненных ему служебных инстанций, проверку распоряжений, приказов и других нормативных актов, в том числе содержащих секретную информацию; представлять соответствующим органам материалы по нарушениям в целях возбуждения уголовного, административного или дисциплинарного дела; проверку соблюдения прав военнослужащих и по результатам отчетов министра обороны, а также других ведомств Российской Федерации о дисциплинарной практике на различных уровнях; контроль за состоянием дисциплины внутреннего порядка в армии; систематические выезды в различные подразделения и другие подведомственные учреждения без их заблаговременного уведомления; контроль соблюдения Вооруженными Силами международных договоров и соглашений.

Изучение ключевых положений опыта ряда развитых стран позволяет сделать вывод, что Вооруженные Силы правового государства должны находиться под контролем со стороны гражданского общества.

В условиях становления демократического контроля над военной системой в целом общественные организации, партии, научные центры, отдельные военные эксперты проявляют интерес к самой проблематике гражданского контроля (стремятся познать и уяснить ее сущность), к положению дел в армии и других силовых структурах. Не осознавая себя элементом контроля и не определяя специально стратегию своей деятельности на данном направлении, некоторые из них, тем не менее, информационно и практически выполняют функцию гражданского контроля над положением дел в военной сфере общества (Шахов А.Н. Гуманно-демократическое содержание гражданского контроля общества над Вооруженными Силами.//Гражданский контроль над армией: проблемы и перспективы./Под ред. П.Н. Бобылева. – М.: Ассоциация ВПВИИ, 1994. – 127 с.).

Интересы дела, однако, требуют, чтобы все подобные образования не выступали в роли самодовлеющей величины ни по отношению к армии, ни по отношению к обществу. Стране и народу одинаково не нужны ни антиармейские организации, вся деятельность которых подчинена целенаправленной диффамации Вооруженных Сил, ни откровенно апологетические структуры, лоббирующие корпоративные интересы военного руководства. Опыт показывает, что и те и другие поднимают военные флаги, разыгрывают «армейскую карту» в политических целях, имеющих мало общего с действительной заботой о военной безопасности государства, состоянием Вооруженных Сил, их ролью в жизни общества.

Общественный совет при Минобороны России

При Министерстве обороны РФ в соответствии с Указом Президента РФ от 4 августа 2006 г. № 842 и Федеральным законом от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ образован Общественный совет.

Он, как известно, является совещательным органом, решения которого носят рекомендательный характер. Но пользы способен принести немало. Основными целями и задачами его могут быть совершенствование общественного контроля за деятельностью Минобороны; привлечение внимания граждан и общественных структур к формированию и реализации государственной политики в области обороны; поддержание гражданских инициатив, направленных на реализацию государственной политики в области обороны, конституционных прав, свобод и законных интересов граждан и общественных объединений; проведение общественной экспертизы нормативных актов и проектов иных документов, разрабатываемых Министерством обороны; представление рекомендаций военному ведомству в определении приоритетов в области поддержки общественных объединений, деятельность которых направлена на развитие гражданского общества. Сюда же можно включить участие в выработке предложений по реализации мер правовой и социальной защиты военнослужащих, лиц гражданского персонала Вооруженных Сил, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей; привлечение граждан, общественных объединений и представителей СМИ к обсуждению вопросов поднятия престижа воинской службы, приумножения патриотических традиций и формирования духовности и нравственных качеств у военнослужащих.

Пока трудно определить, насколько эффективно будет работать Общественный совет. Но то, что главная силовая структура страны пошла на такой шаг, говорит о том, что требования гражданского общества услышаны, и армия становится более открытой. В любом случае гражданский контроль над военной сферой не самоцель, а средство поддержания и повышения обороноспособности Вооруженных Сил в свете существующих и прогнозируемых угроз.

Особо подчеркнем, что средства массовой информации играют ключевую роль в становлении и осуществлении общественного контроля над военной сферой российского общества.
В то же время приходится констатировать, что работа СМИ ведется в целом бессистемно, без серьезного понимания особой роли и значения в деле контроля над военной сферой для становления демократической России как важнейшей части мирового сообщества. Мало публикуется статей о самом общественном контроле. Основное внимание уделяется политической борьбе по военным вопросам, генеральским скандалам, сенсациям и другим «жаренным» фактам. Продукции созидательного плана не хватает объективно-критического подхода. Нередко преобладают ведомственные интересы Минобороны, не всегда заинтересованного в открытом диалоге с обществом. Информация же гражданских журналистов на военную тему временами грешит сенсационностью, а сами журналисты проявляют порой некомпетентность в тех вопросах, о которых пишут.

Что касается партикулярного контроля, то граждане Российской Федерации осуществляют гражданский контроль над Вооруженными Силами через общественные объединения, зарегистрированные в соответствии с российским законодательством, членами (участниками) которых они являются, а также лично путем подачи заявлений, жалоб или обращений в органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления.

Гражданское общество – развитая система формальных институтов, не допускающая доминирования власти над обществом. Если принять это определение, то на вопрос «Есть ли гражданское общество в России?» ответ очевиден – нет.

И все же озабоченность Президента РФ проблемами армии налицо: глава государства уже поставил задачу в минимальный срок организовать эффективный гражданский контроль над Вооруженными Силами. Этот контроль планируется возложить на полпредов Президента РФ в федеральных округах – заместителей главы его администрации, а также на Общественную палату. Насколько их контроль будет способствовать действительному решению проблем армии, сказать пока трудно.